Коментарі до дослідження «Фіскальні наслідки прогнозування акцизного податку з вітчизняних тютюнових виробів в Україні»

Офіс з фінансового та економічного аналізу у Верховній Раді України опублікував дослідження «Фіскальні наслідки прогнозування акцизного податку з вітчизняних тютюнових виробів в Україні». Дослідження містить низку маніпуляцій стосовно політики оподаткування тютюнових виробів.

Головний висновок дослідження (див. стор. 41) полягає в наступному: «Уряд повинен використовувати всі наявні інструменти для того, щоб тютюнова галузь і надалі залишалася бюджетоутворюючою при одночасному формуванні умов для стабільного розвитку галузі». Такий висновок не залишає сумнівів про те, хто був справжнім замовником цього дослідження.

Головними завданнями, які отримали автори дослідження, вочевидь, були наступні:

1. Довести, що зменшення розміру адвалерної ставки акцизу мало позитивні наслідки і тому в майбутньому цю ставку не треба підвищувати.
2. Критика пропозицій Міністерства фінансів України щодо ставок акцизу на сигарети на 2017 рік (підвищення специфічного акцизу на 30% та підвищення адвалерного акцизу з 12% до 15%), хоча ці пропозиції врешті не були ухвалені і критика виглядає явно запізнілою.
3. Просування думки про недоцільність випередження темпів зростання акцизу і цін на сигарети порівняно з ВВП на душу населення.

Для виконання поставлених завдань автори вдаються до серії маніпуляцій з даними.

Наприклад, в дослідженні (стор. 12) зазначено: З 2013 року Уряд суттєво зменшив адвалерну компоненту акцизного податку з 25% до 12% від максимальної роздрібної ціни, що мало наслідком зростання середньої ціни на пачку цигарок на 14%, зменшення кількості курців серед дорослого населення до 21,3%. Незважаючи на зменшення адвалерної ставки, надходження до бюджету в 2013 році порівняно з 2012 роком зросли більш ніжна 1,3 млрд грн.

Маніпуляція 1. Насправді, зростання надходжень до бюджету в 2013 році було зумовлено тим, що з 1 січня 2013 року виробників тютюнових виробів зобов’язали сплачувати акцизний податок авансом при придбанні марок акцизного податку. Авансові платежі створили ілюзію зростання надходжень до бюджету, бо в перші місяці 2013 року суми надходжень значно зросли без зростання обсягів реалізації сигарет, що добре видно на рисунках, наведених у статті[1]. У січні-квітні 2013 роки надходження різко збільшуються – загалом на 2,6 млрд. гривень більше, ніж за ті ж чотири місяці 2013 року, тоді як за наступні 8 місяців загалом надходження були на 1,3 млрд. гривень меншими. У 2013 році середній акциз дорівнював 2,15 гривні на 1000 сигарет, реалізовано 75 млрд. сигарет, тобто доходи 2013 року від тютюнових акцизів мали бути: 75 * 2,15 = 16,1 млрд. гривень, що менше, ніж в 2012 році (16,6 мільярдів гривень). Таким чином, зміна співвідношення специфічного та адвалерного акцизів без зростання середнього акцизного навантаження виявилася не здатною збільшити надходження до бюджету.

Маніпуляція 2. Автори дослідження наводять дані Державної служби статистики (ДСС) щодо поширеності куріння лише за 2013 рік, хоча такі дані публікуються щорічно. Автори дослідження намагаються створити враження, що поширеність куріння в Україні зменшилася лише в 2013 році (до 21,3%), насправді вона щорічно зменшувалася протягом 2008-2015 років з 25,6% до 18,4%, загалом на 7,2 відсоткових пункти або на 28%[2].

Автори дослідження намагаються представити українських курців як нерозумних та кримінальних істот, заявляючи (стор. 24), що наслідком випередження темпів зростання акцизу і, відповідно, цін на цигарки буде перехід споживачів на нелегальний дешевий продукт. Хоча невелика частка курців, дійсно, може перейти на нелегальні сигарети, досвід України 2008-2015 років показує, що при високих темпах зростання акцизу значна частка курців відмовляється від споживання сигарет, свідченням чого є дані ДСС про те, що кількість курців в Україні скоротилася з 10,1 мільйона осіб в 2008 році до 6,2 мільйона осіб в 2015 році.

Автори дослідження неодноразово суперечать самі собі. Наприклад, на стор. 15. стверджується, що «тютюнові вироби — це специфічний товар, споживання якого є досить стабільним», а на стор. 26: «споживання тютюнових виробів (цигарок) в Україні досить стрімко скорочується».

Автори дослідження визнають (стор. 27), що: 1) «Скорочення легальних обсягів тютюнових виробів у 2009–2013 рр. суттєво пов’язане із зменшенням контрабанди до країн ЄС внаслідок збільшення цін на цигарки в Україні»; 2) За останні три роки легальний обсяг тютюнових виробів стабілізувався, що, зокрема, пов’язано із зростанням обсягів контрабанди до країн ЄС за рахунок девальвації гривні.

Тобто автори згодні з тим, що суттєве підвищення цін на сигарети в Україні вже призводило до зменшенням обсягів контрабанди з України до інших країн (а отже і обсягів продажів сигарет в Україні), проте вважають, що після підвищення в 2017 році специфічної ставки акцизу на 40% обсяг продажів сигарет (і контрабанди ІЗ України) залишиться на рівні 2016 року. Логічно тоді запропонувати ще більш суттєве підвищення ставок акцизів в 2018 та наступних роках, щоб нарешті скоротити контрабанду сигарет з України відповідно до статті 352 Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.

Щодо впливу зростання ставок акцизу на контрабанду сигарет автори дослідження також вдаються до маніпуляцій з даними.

Маніпуляція 3. На Рис. 11 дослідження наводяться графіки щодо ставок акцизів та частки нелегального обігу сигарет в таких країнах ЄС як Болгарія, Румунія та Литва, складених за даними звітів агенції KPMG, підготовленими за кошти тютюнових корпорацій. Проте уважне вивчення звітів KPMG, показує, що насправді після суттєвого підвищення акцизів у 2008-2010 роках зростання фізичних обсягів нелегальних сигарет було незначним, а іноді вони навіть скоротилися. Зростання відсоткової частки контрабанди відбувалося переважно через те, що зростання акцизів і цін призвело до стрімкого зменшення легальних продажів в цих країнах, що було зумовлено як скороченням споживання сигарет жителями цих країн, так і скороченням контрабанди з цих до інших країн ЄС.  За даними звітів KPMG загальне споживання легальних і нелегальних сигарет в Румунії, Болгарії та Литві разом узятих становило у 2007 році – 57 мільярдів сигарет, а у 2012 році – 44 мільярди сигарет (зменшення на 13 мільярдів), а обсяги контрабанди в ці три країни становили у 2007 році – 6,9 мільярдів сигарет, а в 2012 році – 6,2 мільярди сигарет. Тобто фізичні обсяги контрабанди сигарет скоротилися, але її частка в загальному споживанні зросла.  

Автори дослідження перебувають у захваті від діяльності тютюнової індустрії, стверджуючи (стор. 15), що «тютюнова галузь України характеризується своїм динамічним ростом, про що свідчать дані про виробництво цигарок. Ця галузь за останні роки демонструє значні темпи росту експорту своєї продукції як у кількісному, так і у вартісному вимірі». Проте довести корисність тютюнової галузі для економіки можна було лише черговою маніпуляцією.

Маніпуляція 4. На сторінці 15 дослідження стверджується, у торговому балансі тютюнова галузь має стабільний профіцит зовнішньої торгівлі на підтвердження чого наводиться Рис. 4. Маніпуляція полягає в тому, що наводяться дані лише по експорту та імпорту сигарет (торгова група 24022), тоді як для їх виготовлення використовується майже виключно імпортована сировина. Якщо брати баланс зовнішньої торгівлі по всій товарній групі 24 (тютюн та тютюнові вироби), то він всі роки був дефіцитним. У 2016 обсяг імпорту перевищував обсяг експорту на 107 мільйонів доларів США. Загалом за останні 12 років (2005-2016) цей дефіцит перевищив 2,2 мільярди доларів США. Реально це означає, що українськи курці підтримали економіку інших країн на 2,2 мільярди доларів за рахунок власного здоров’я.     

Автори дослідження зробивши низку припущень про зміну рівня споживання та максимальні роздрібні ціни (МРЦ) у 2017 році прогнозують надходження акцизного податку з реалізації цигарок знаходиться в діапазоні 46,2–46,5 млрд грн. При цьому прогнозна сума акцизного податку, сплаченого за рахунок застосування адвалерної ставки, становить 258 млн грн. Таким чином, надходження від адвалерного податку становитимуть лише приблизно 0,5% загальних надходжень від акцизного податку. Це означає, що теперішнє співвідношення специфічної та адвалерної ставок акцизу в Україні робить адвалерний податок не суттєвим з фіскальної точки зору. Проте в Україні сигарети є єдиним товаром, на які виробникам та імпортерам дозволено встановлювати максимальні роздрібні ціни (МРЦ), за перевищення яких держава карає роздрібних торговців. Єдиною підставою для МРЦ є те, що вони слугують базою для розрахунку адвалерного податку. Проте теперішні рівні надходжень від адвалерного податку роблять його майже зайвим. З цієї ситуації є два виходи: 1) Скасування адвалерного податку разом з МРЦ; 2) Суттєве підвищення ставки адвалерного податку на сигарети. В обох варіантах також треба суттєво підвищувати специфічні ставки акцизу.

Автори дослідження проводять розрахунки прогнозу акцизних надходжень на 2017 рік порівнюючи чинні ставки акцизу на сигарети, та ставки проекту Мінфіну, що передбачав підвищення адвалерної ставки, і доходять висновку, що проект Мінфіну (якщо б він був ухвалений) дав би менші надходження. Проте ці розрахунки базуються на припущенні, що при чинних ставках середньорічні МРЦ на сигарети з фільтром будуть становити 23 гривні за пачку сигарет, а при варіанті Мінфіну – лише 22 гривні. Якщо б розрахунки робилися при однакових прогнозованих МРЦ, то різниця прогнозних надходжень між двома варіантами була б вкрай незначною.

Взагалі автори дослідження розраховують середньорічні МРЦ на підставі даних про опубліковані на сайті ДФС відомості про встановлені МРЦ на окремі бренди. Незрозуміло, як враховувалися ринкові частки окремих брендів. В результаті розрахункові МРЦ виявилися такими, що суттєво перевищують середні ціни, які наводить Державна служба статисти (ДСС). Наприклад, в дослідженні вказано, що середньорічні МРЦ на сигарети без фільтру були 14,2 гривні, а на сигарети з фільтром 18,05 гривні.  За даними ДСС, в 2016 році середньорічні ціни на сигарети без фільтру були 12,5 гривні, а на сигарети з фільтром приблизно 16 гривень. При цьому ДСС наводить дані про кінцеві роздрібні ціни (з врахуванням роздрібного акцизу), тобто МРЦ мають бути ще на 5% меншими. Такі методологічні помилки з середніми цінами ставлять під сумнів всі прогнозні розрахунки авторів.

Принциповою вадою дослідження є ігнорування негативного впливу тютюнових виробів на здоров’я та економіку. Як відзначає Світовий Банк[3] , вживання тютюну є значною перешкодою для розвитку по всьому світу. Пов'язані з курінням хвороби створюють важкий економічній тягар для країн і коштують мільярди доларів щороку через втрату продуктивності праці, передчасні смерті досвідчених працівників і більш високі витрати на охорону здоров'я. У 2006 році Україна ратифікувала Рамкову Конвенцію ВООЗ із боротьби проти тютюну. Стаття 6 Рамкової конвенції визнає, що цінові й податкові заходи є ефективним і важливим засобом скорочення споживання тютюну різними групами населення, особливо молоддю і визначає, що країни мають здійснювати податкову політику і, у разі доцільності, цінову політику стосовно тютюнових виробів, для того щоб сприяти досягненню цілей у галузі охорони здоров’я, спрямованих на скорочення споживання тютюну. Таким чином, основною метою податкової політики стосовно тютюнових виробів є скорочення їх споживання. Такої мети можна досягти лише зменшуючи цінову доступність тютюнових виробів для населення і чим менш доступними стають тютюнові вироби, тим більше скорчується їх споживання.

Автори дослідження не поділяють таких позицій, стверджуючи (стор. 24): Випередження темпів зростання акцизу і, відповідно, цін на цигарки порівняно з ВВП на душу населення може призвести до зростання недоступності легальних цигарок для курців. Наслідком такої ситуації буде перехід споживачів на нелегальний дешевий продукт».

Досвід України та інших країн переконливо показує, що головним наслідком зростання недоступності таких шкідливих для здоров’я виробів як сигарети буде зменшення їх споживання, що матиме позитивні наслідки як для добробуту жителів, так і для економіки країни.         

Останніми роками в Україні неодноразово з’являлися дослідження щодо тютюнових акцизів, які, зазвичай, не розкривали своїх джерел фінансування, проте наполегливо намагалися довести неприпустимість суттєвого підвищення акцизів, лякаючи контрабандою та низькою купівельною спроможністю українців. Врешті висновки всіх таких «досліджень» спростовувалися реальними даними. На суттєве підвищення тютюнових акцизів українці (як і жителі інших країн) реагують двома шляхами: 1) більш розумні перестають витрачати гроші на цей непотріб; 2) менш розумні продовжують курити, збільшуючи як надходження до бюджету (в Україні – в 10 разів за 2008-2016 роки), так і прибутки тютюнових корпорацій, з яких і виділяються певні кошти на фінансування «досліджень», що мають захистити ці прибутки.

Протягом 2008-2016 років кількість курців в Україні (за даними ДСС) скоротилася більш ніж на 3 мільйони. На жаль, це частково було зумовлено передчасними смертями від викликаних тютюном хвороб. На щастя, на заміну померлим курцям приходить все менше і менше молодих людей. Послідовна акцизна політика має призвести до  того, щоб люди перестали курити і вмирати від тютюну, а гроші, які вони зараз сплачують в державний бюджет та в сейфи транснаціональних корпорацій, будуть використані на покращення власного добробуту людей в Україні. 

Красовський К.С., Завідувач сектором контролю над тютюном Українського інституту стратегічних досліджень МОЗ України